Nous avons vu que l'unification européenne bouleverse les conditions d'exercice des politiques conjoncturelles. Il en va de même pour les politiques structurelles. Là encore, on peut montrer que la constitution de politiques communes serait profitable en raison de l'abolition des frontières intérieures de l'Union, mais que celle-ci butte encore sur la difficulté de s'entendre sur une définition de l'intérêt général en Europe. Nous allons d'abord revoir rapidement ce que sont les politiques structurelles, en distinguant leurs enjeux et les débats qu'elles suscitent. Puis, nous nous interrogerons sur l'intérêt et la faisabilité de politiques structurelles européennes en prenant un exemple, celui de la protection sociale.

A la différence des politiques conjoncturelles qui agissent sur l'état à court terme de l'économie et sur des indicateurs bien précis, les politiques structurelles visent à influer sur le fonctionnement régulier et de long terme de l'économie. En quelque sorte, politique conjoncturelle et structurelle sont à l'économie ce que le pilotage et le réglage mécanique sont à la course automobile ! Nous allons ici évoquer les principaux instruments des politiques structurelles – sans être exhaustif, parce qu'il n'y a pas de limite véritable aux moyens d'agir sur le fonctionnement de l'économie – en éclairant à chaque fois les enjeux et les questions inhérents à ces outils.

• La réglementation et la déréglementation : l'exemple du transport ferroviaire.
  La réglementation est l'ensemble des contraintes légales que l'Etat impose au fonctionnement de l'économie, c'est donc potentiellement très vaste ! Mais ce qui fait débat en économie, c'est essentiellement la constitution de monopoles légaux, c'est-à-dire quand l'Etat accorde, généralement à une entreprise publique, le monopole d'une production. C'est par exemple le cas en France où la SNCF est la seule entreprise à pouvoir proposer des services de transports ferroviaires aux passagers. Quel est l'avantage d'un tel monopole public ? L'existence d'un monopole peut être intéressante quand il existe de fortes économies d'échelle, la concentration des entreprises permettant alors de faire baisser les coûts de production et les prix. Par exemple, on ne gagne rien à ce que deux trains de deux compagnies différentes circulent sur deux voies ferrées desservant les deux mêmes villes : mieux vaut un seul train et une seule voie, cela coûte moins cher. Mais pour éviter que la position de monopole entraîne la réalisation de super-profits au détriment des consommateurs ou que ces profits soient accaparés par les actionnaires privés, il est souvent justifié de nationaliser ce type d'entreprise, c'est-à-dire que l'Etat en devienne propriétaire, l'Etat imposant la fixation de prix bas ou les profits revenant alors à la collectivité.
  Mais d'un autre côté, une entreprise en situation de monopole n'est pas incitée à améliorer la qualité de ses produits, ni à rechercher à baisser ses coûts de production, ni même à innover : il n'y a pas d'entreprise concurrente pour lui ravir ses clients – à fortiori si le monopole est institué par la loi ! Vous avez sans doute déjà entendu ce type de débat en France autour de la SNCF. La situation de monopole public permet-elle à l'entreprise de produire moins cher ou de bien payer cher ses salariés ? Permet-elle de garantir la qualité et la sécurité parce qu'on ne regarde pas à la dépense ou permet-elle de négliger l'accueil et le service dus aux clients ? Enfin, si l'on prend cette grande innovation qu'a été le TGV, on peut estimer qu'elle n'aurait pas été possible sans les profits du monopole, ou penser que cette innovation a été conduite sans tenir compte des besoins des usagers qui réclamaient surtout des trains de banlieue plus nombreux et plus confortables.

• Secteur public, service public et service universel : l'exemple de l'électricité et de l'eau potable.
  Les services publics sont les activités dont la fourniture à la population est considérée comme d'intérêt général. C'est le cas de l'électricité dans les sociétés modernes : en cas de coupure de courant prolongée, comme après la tempête de décembre 1999, on s'aperçoit vite que le mode de vie habituel n'est plus possible. Et le mécontentement des populations soumises à de telles privations montre bien que l'on considère comme un devoir de l'Etat de garantir l'approvisionnement en électricité. Cependant, que l'Etat doive garantir la fourniture d'un service ou d'un bien n'implique pas nécessairement qu'il ait à la produire lui-même. Certes l'électricité est en France depuis longtemps fournie par une entreprise publique (EDF), mais ce n'est pas le cas de l'eau potable, cet autre bien indispensable à la vie moderne, qui est souvent produit en France par des entreprises privées (comme Veolia). Pour ne pas confondre le service public, fourniture de biens et services essentiels à l'ensemble de la population, et le secteur public, ensemble des administrations publiques et des entreprises contrôlées par l'Etat, on parle parfois de services universels, ou de service d'intérêt général (terme utilisé par les institutions européennes).
  Un service public, ou service universel, ou service d'intérêt général, doit-il nécessairement être assuré par le secteur public ? Si un bien est indispensable comme l'électricité, la production par une entreprise publique peut garantir d'abord que l'électricité sera distribuée partout sur le territoire, même dans les zones reculées où l'acheminement du courant coûtera cher. Ensuite, que l'accès à l'électricité sera égal, c'est-à-dire qu'il se fera au même prix sur tous les points du territoire – ce qui implique que les consommateurs paient un peu plus cher là où l'acheminement coûte peu, comme en ville, pour permettre aux consommateurs plus isolés de payer moins cher que ce que coûte réellement chez eux la distribution d'électricité;
  Les partisans d'une privatisation des services publics objecteront à cela que ces contraintes peuvent fort bien être imposées à des entreprises privées à qui l'Etat (ou les collectivités locales) confie la production de ces services. Lorsque l'approvisionnement en eau d'une commune est confié à une entreprise privée, celle-ci peut-être obligée par contrat de produire pour l'ensemble de la commune, et à un tarif identique. Par ailleurs, une gestion privée et surtout une mise en concurrence peuvent aussi favoriser l'innovation, les gains de productivité et la baisse des prix, qui rendent le service encore plus accessible. En revanche, l'existence des profits peut poser problème : est-il "moral" qu'une entreprise privée fasse des profits sur la distribution d'un bien aussi essentiel à la vie que l'eau potable ou l'électricité ? Ne va-t-elle pas cacher ses véritables coûts et faire des bénéfices excessifs ?

• La fiscalité et la redistribution fiscale : l'exemple de la TVA.
  Du point de vue des recettes publiques, la TVA peut être pris comme exemple. Cette taxe semble particulièrement bien adaptée à une économie de marché puisqu'elle est supportée par les consommateurs et n'avantage ni les entreprises de main d'oeuvre ni les entreprises fortement capitalistiques. Toutefois au sein d'économies dont les acheteurs circulent sans trop d'entraves, elle peut être à l'origine de distorsion de concurrence comme le montre les achats de véhicules dans les pays de l'Union européenne où le taux de TVA est le plus faible. Vous connaissez sans doute d'autres exemples entre des pays comme la France et l'Espagne! La conséquence de cette distorsion est la tendance à la concurrence fiscale, la baisse des taux d'imposition et à la difficulté de trouver des ressources suffisantes pour l'Etat d'où l'importance de l' harmonisation de la politique fiscale (qui reste, historiquement, il faut le rappeler un attribut de la souveraineté nationale).

Pour comprendre et illustrer l'intérêt d'une politique structurelle européenne, nous allons donc maintenant prendre l'exemple de la protection sociale – que vous avez pu étudier de façon plus approfondie dans le chapitre 5 de ce cours. La politique de protection sociale est une politique structurelle majeure. Elle affecte le fonctionnement de l'économie tout entière en raison de l'importance des sommes en jeu (près du quart du PIB) et du service produit (la couverture des risques sociaux). Que gagnerait-on en Europe à ce que la protection sociale soit unifiée au lieu d'être du ressort exclusif des pays membres comme aujourd'hui ?

• Empêcher le dumping social entre les états membres.
  Dans une Europe économiquement intégrée, où les biens et services circulent librement, le financement de la protection sociale pèse sur la compétitivité des entreprises nationales. Par exemple, en France, les cotisations sociales se rajoutent au coût salarial et augmentent les coûts de production. La tentation est grande de diminuer la protection sociale pour réduire les coûts de production et accroître la compétitivité des produits nationaux par rapport à leurs concurrents européens. C'est ce qu'on appelle le "dumping social". Cette question se pose avec d'autant plus d'acuité que les derniers élargissements ont fait rentrer dans l'Union Européenne des pays où le niveau de protection sociale est bien plus faible que dans les autres, ce qui donne a priori, si l'on ne tient pas compte des différences de productivité, à ces pays un avantage de compétitivité.
  Instituer une protection sociale européenne aurait l'avantage de couper court à toute forme de dumping social. Si les prélèvements sont harmonisés, ils n'affectent plus la compétitivité puisqu'ils sont les mêmes partout. On éviterait ainsi que la libre concurrence en Europe ne pousse les pays membres à sacrifier leur protection sociale à la compétitivité de leurs productions.

• Favoriser l'accès à des biens et services essentiels.
  La protection contre les risques sociaux (Vieillesse, maladie, chômage, …) est considérée aujourd'hui comme un bien essentiel dans la vie moderne, tout particulièrement dans les sociétés européennes. Les aléas de la vie et de la conjoncture économique rendent nécessaires des systèmes de sécurité qui ne sont plus assurés aujourd'hui par les solidarités familiales (voir le chapitre 5). Eviter le dumping social assurerait le maintien de la protection sociale dans les pays européens les plus riches où elle est bien développée, tandis que dans les pays les plus pauvres où elle est faible cela rendrait possible son amélioration. C'est pour cela qu'on peut dire que, dans ce domaine, une politique européenne améliorerait l'accès de tous à ce service essentiel qu'est la protection sociale. Il peut être conforme au "modèle social européen" d'assurer que dans les pays membres, on dispose d'un haut niveau de protection sociale, particulièrement dans les pays et les régions les plus pauvres d'Europe. Cela impliquerait bien sûr une redistribution des ressources entre riches et pauvres à l'intérieur de l'Europe, mais c'est précisément l'intérêt d'une protection sociale européenne : permettre que l'argent des plus riches européens serve, en partie, à fournir aux plus pauvres les services essentiels que sont la prise en charge des dépenses de santé, le financement des régimes de retraites, l'indemnisation du chômage, etc.

• Assurer une certaine solidarité et une certaine cohésion sociale entre les citoyens à travers l'Europe.
  La redistribution des revenus opérée par une protection sociale européenne aurait enfin l'avantage de créer une solidarité entre les citoyens européens. Exactement comme au niveau national, le fait de donner une partie de son revenu à la collectivité européenne et d'en recevoir en retour (en cas de maladie, vieillesse, chômage, …) est la base d'un sentiment de solidarité. De plus, le dumping social est un facteur de ressentiment des travailleurs des pays riches envers ceux des pays plus pauvres : personne n'accepte de gaîté de cœur de devoir sacrifier sa couverture maladie ou chômage parce que les salariés de l'entreprise concurrente n'en disposent pas. Une politique sociale européenne peut ainsi garantir la cohésion sociale. Enfin, dans la mesure où un haut niveau de protection sociale est constitutif de ce qu'on appelle le "modèle social européen", c'est-à-dire de l'idéal de société que les européens se donnent, l'institution d'une politique sociale européenne serait l'occasion de réaffirmer ce modèle social et de cultiver une "identité" européenne qui serait là encore facteur de cohésion.
  
  D'une manière générale, une politique sociale européenne aurait les mêmes avantages qu'au niveau national – les arguments qu'on a avancés ici auraient pu être utilisés lors de la création de la sécurité sociale en France. Ces avantages prennent une importance toute particulière dans Europe à 27 où les écarts de richesse entre les pays membres sont très forts.

Au vu du paragraphe précédent, une politique sociale européenne aurait tellement d'avantages qu'on se demande bien pourquoi elle n'a pas déjà été instaurée ! En fait, une telle entreprise est extrêmement compliquée, d'abord parce qu'elle suppose une solidarité européenne qui ne va pas de soi, ensuite parce que le "modèle social européen" recouvre en fait des modèles nationaux très différents.

• La solidarité européenne ne va pas de soi. Une politique sociale commune implique toujours une certaine redistribution des revenus entre les travailleurs européens. On a dit plus haut qu'une telle redistribution pourrait diffuser un sentiment de solidarité, ce qui est vrai, mais il faut aussi dire qu'elle suppose aussi au préalable, un certain sentiment de solidarité. Vous avez vu dans le chapitre 5 que la redistribution liée à la protection sociale, parce qu'elle fait toujours des "gagnants" et des "perdants", crée des tensions à l'intérieur des communautés nationales. On imagine volontiers que ces tensions seraient encore plus vives s'il s'agissait de redistribution à l'échelle de l'Europe : si un riche salarié français supporte avec réticence de financer la protection sociale des chômeurs français, que dira-t-il si on lui impose de financer la lutte contre la pauvreté dans un autre pays européen ?

• La différence entre les niveaux de protection et les risques couverts. Les systèmes de protection sociale diffèrent considérablement à travers l'Europe, et ils diffèrent notamment sur l'objet de la protection sociale : quels risques couvre-t-on et quel niveau de protection accorde-t-on ? Dire que les risques couverts ne sont pas les mêmes, cela veut dire aussi que les prestations sociales ne sont pas versées pour les mêmes raisons d'un pays à l'autre. Par exemple, les prestations familiales françaises (allocations familiales et quotient familial qui ont un objectif nataliste) n'ont pas leur équivalent partout en Europe. A l'inverse, en Suède un des objectifs de la politqiue familiale est d'assurer la participation des femmes au marché du travail et l'égalité homme/femme : d'où l'importance des congés parentaux accordés à l'homme ou à la femme lors d'une naissance. Le niveau de protection sociale peut aussi varier, c'est-à-dire que la prestation peut être plus ou moins généreuse. L'indemnisation du chômage en France est par exemple plus élevée qu'au Royaume Uni , tant en durée que par rapport au salaire d'origine.Toutefois, en Belgique, la durée d'indemnisation est illimitée ce qui n'est pas le cas en France. Il est donc difficile d'harmoniser des systèmes de protection sociale qui n'ont pas les mêmes objectifs et qui n'accordent pas toujours la même valeur à la protection sociale. Quel modèle national servira de référence au modèle européen ? Chaque pays voudrait que ce soit le sien, ce qui est évidemment impossible.

• Les différences entre les modes de financement et les types de redistribution. On a vu que le financement de la protection sociale influait sur la compétitivité des entreprises, mais il constitue aussi un système de redistribution, des biens portants vers les malades, des actifs vers les retraités, des riches vers les pauvres, … (voir le chapitre 5). Des différences entre les modes de financement impliquent donc souvent des différences dans la redistribution opérée. Par exemple, les retraites britanniques sont, pour un grande part, dispensées par des régimes d'entreprises ou individuels : le salarié cotise à un fonds de pension choisi par son entreprise ou par lui-même. La redistribution effectuée par le financement des retraites s'exercent alors principalement entre les clients du fonds de pension, pas au-delà. Si le régime de retraite est unique, comme en Suède, alors la redistribution se fait entre tous les actifs et retraités affiliés à ce régime de retraite, soit l'essentiel de la population. La redistribution est alors de bien plus grande ampleur, la solidarité bien plus large. Choisir un système de protection sociale, un mode financement, c'est donc aussi choisir de qui est-on solidaire : de ses collègues d'entreprises ? Des autres clients du fonds de pensions ? Des personnes d'un même secteur professionnel ? De tous les salariés ? De tous les actifs ? Il est évident que la réponse à cette question varie selon les pays européens, qu'elle varie même dans un pays selon l'époque ou selon la branche de la protection sociale (vieillesse, maladie, Chômage, pauvreté, …), ce qui rend là encore très difficile la définition d'un "modèle social européen" et la construction d'une politique commune.
  
  Quels que soient les avantages structurels qu'elle procure, une politique sociale européenne suppose donc un gros effort d'harmonisation dans des domaines fondamentaux pour la vie des individus. La tâche est donc ardue et c'est pour cela que les avancées en la matière sont nulles, et que les constructeurs de l'Europe n'en ont pas fait jusqu'à présent une priorité.
  
  Pour conclure ce paragraphe, on peut souligner le paradoxe de la politique sociale, et au-delà des politiques structurelles européennes. Dans une Europe économiquement intégrée, elles sont d'autant plus nécessaires et efficaces que les pays sont différents, mais ce sont précisément ces différences qui les rendent si difficiles à construire.