Il s'agit de se demander ici dans quelle mesure l'intégration économique réalisée dans le cadre de l'U.E. remet en cause, ou transforme, l'autonomie des nations dans la conduite de leurs politiques conjoncturelles (c'est-à-dire "l'ensemble des actions des pouvoirs publics destinées à régulariser l'évolution globale de l'économie", M. Cabannes, Les politiques conjoncturelles, A. Colin, p. 6) : un Etat peut-il aujourd'hui prendre des décisions économiques, comme baisser les taux d'intérêt ou augmenter les impôts par exemple, librement, sans en référer à aucun autre Etat ou aucune institution européenne ? Spontanément, on a tendance à penser que l'Etat devrait pouvoir décider ce qu'il veut, mais nous allons voir que c'est loin d'être le cas : l'intégration dans l'Union européenne limite la liberté d'action des Etats membres qui, d'ailleurs, l'ont eux-mêmes décidé ! Est-ce à dire pour autant que ces Etats n'ont plus aucune capacité d'action autonome ? Ce n'est pas sûr … D'ailleurs, serait-ce une bonne chose ? Ne vaudrait-il pas mieux une coordination étroite de ces politiques conjoncturelles ?

Vous le voyez liberté ou contrainte dans les actions menées, contraintes ou coordination, liberté ou coordination : ce sont les questions qui se posent aujourd'hui autour des politiques conjoncturelles menées ou à mener au sein de l'Union européenne.

Rappelons tout d'abord en quoi consistent les politiques conjoncturelles.

• Les objectifs de la politique conjoncturelle
  La politique conjoncturelle est l'ensemble des mesures de politique économique qui visent à agir à court terme sur l'économie. Les moyens utilisés sont essentiellement la politique budgétaire et la politique monétaire (voir votre cours de 1^ère) mais aussi dépendent des facteurs qui semblent être à la base du problème économique à traiter.
  Quels peuvent être les problèmes économiques et donc les objectifs que l'Etat peut se donner de résoudre ?
  Le premier problème est celui d'une faible croissance économique puisque vous le savez l'augmentation du PIB, seule, permet une augmentation globale des revenus distribués. L'objectif peut donc être une forte croissance économique.
  Le deuxième problème peut être l'importance du chômage. L'objectif sera donc de le réduire notamment en augmentant le nombre d'emplois.
  Un troisième problème peut être l'importance de l'inflation qui réduit le pouvoir d'achat des revenus, qui peut être une cause de la faible compétitivité-prix des entreprises du pays où, dans les cas extrêmes, peut nuire au bon fonctionnement du marché (fuite devant la monnaie qui interrompt les échanges). Il peut être aussi la déflation (baisse des prix) qui peut empêcher les entreprises de produire de manière rentable, leurs prix de vente n'étant pas assez rémunérateurs, ce qui bloque l'activité productive d'où une faible croissance etc.
  Enfin, un dernier problème peut être le déséquilibre de la balance des paiements : c'est plus un déficit qui pose problème puisqu'il faut emprunter de la monnaie étrangère pour régler l'ensemble des importations. (Revoir les notions du chapitre 6 "balance des paiements", "taux de change"). Dans ce cas, l'objectif est de rétablir l'équilibre de la balance des paiements (augmentation de la valeur des exportations, baisse de celle des importations etc.)

• L'action par le budget de l'Etat : la politique budgétaire
  La politique budgétaire est l'ensemble des mesures ayant des conséquences sur les ressources ou les dépenses inscrites au budget de l'Etat et visant directement à agir sur la conjoncture (voir la notion "politique budgétaire). Quels mécanismes sont à l'œuvre ?
  Supposez que l'Etat réduise les impôts et augmente ses dépenses. Quels peuvent être les effets de ses mesures ? Tout d'abord, les autres agents économiques (ménages, sociétés) verront leurs revenus augmenter et sans doute les dépenseront au moins une partie. La demande globale de produits (biens et services de consommation et de production) augmentera ce qui se traduira soit par une hausse de la production de ces biens et services soit par une hausse du prix de ces produits. Cette politique sera particulièrement adaptée à une situation économique de faible croissance ou de déflation. Mais il faut aussi que la balance des paiements soit positive ou autour de l'équilibre pour que l'accroissement probable des importations n'entraîne pas un déficit extérieur trop important. De même, et c'était peut-être votre première réaction !, faut-il que l'Etat ne soit pas trop endetté car les dépenses doivent être financées d'une manière ou d'une autre, et si ce n'est par des impôts ce sera par l'emprunt (rappelez vous de votre cours de première pour la discussion sur cet aspect). L'art d'une politique budgétaire est donc de juger des besoins de l'économie, des opportunités et des risques …

• L'action par la monnaie : la politique monétaire
  La politique monétaire est l'ensemble des mesures qui sont destinées à agir sur les conditions du financement de l'économie. Elle passe par la "modification" par la Banque centrale des taux d'intérêt sur le marché interbancaire (voir la notion "politique monétaire).
  La baisse de ces taux d'intérêt vise à faciliter le refinancement des banques qui pourront accorder plus de crédits avec comme conséquence : l'augmentation des achats, sous forme de consommation ou investissement, des agents économiques. Cette augmentation est donc une hausse de la demande à laquelle les entreprises peuvent répondre par une augmentation de leur production ou par une hausse des prix. Cela est bien si l'objectif est de lutter contre une croissance économique trop faible ou contre la déflation. De plus, cette politique permettrait d'augmenter le nombre d'emplois. Elle serait adaptée particulièrement dans le cas où l'équilibre de la balance extérieure ne poserait pas problème, la hausse de la demande pouvant en effet se traduire par une hausse des importations.
  Disons, en quelques mots, qu'une politique de hausse des taux d'intérêt peut se traduire, à l'inverse, par une réduction des crédits distribués et donc de la demande globale ce qui pourra favoriser la désinflation et la compétitivité extérieure. Cette politique sera particulièrement adaptée à des situations économiques où les problèmes sont ceux de l'inflation et d'un déficit de la balance des paiements, la croissance économique et l'emploi ne posant, elle, pas de problème. Pour ce qui concerne l'emploi, cette politique serait aussi adaptée aux cas où son évolution n'est pas liée à la faible demande globale des produits mais à la faible demande de travailleurs parce que leur coût est trop élevé, par exemple.

• Une monnaie unique empêche les crise de change, les dévaluations compétitives, attire les capitaux et favorise une faible inflation.
  Prenons un exemple précis pour montrer ce premier aspect. En 1992-93, une phase de récession importante se développait en Europe et notamment en France. En toute logique, il aurait fallu une baisse des taux d'intérêt pour relancer l'activité économique. Mais, en même temps, la réunification allemande se traduisait par une forte augmentation de la demande intérieure qui risquait de dégénérer en forte inflation. Les autorités monétaires allemandes ont donc décidé une hausse des taux d'intérêt qui a attiré des capitaux (rémunération plus forte des placements en Allemagne). Ces derniers ont fuit de nombreux pays européens d'où une baisse des taux de change de diverses monnaies comme la lire, la peseta et la livre (dévaluation de ces monnaies ou sortie du SME, système de change qui limitait les fluctuations de change entre des marges officielles ± 2,25% entre les monnaies jusqu'en 1993 : voir la notion "taux de change"), d'où aussi la nécessité d'augmenter les taux d'intérêt dans les autres pays pour éviter cette fuite de capitaux. Une politique monétaire unique, qui tienne compte de la situation de l'ensemble des pays européens aurait pu être plus efficace : les taux d'intérêt aurait sans doute moins augmenté et la France n'aurait peut-être pas connu la plus forte récession d'après guerre.
  Le deuxième aspect est évident car avec une monnaie unique il n'existe pas de taux de change entre les monnaies et les politiques de dévaluation compétitive ne sont plus possibles. Or, par nature, ce genre de politique se fait au détriment des pays ayant des relations commerciales avec le pays qui dévalue (voir là aussi la notion "taux de change").
  Enfin, la monnaie unique a été créée dans un cadre qui impose à la BCE de lutter contre l'inflation ce qu'elle s'efforce de faire. Il semble que cette politique ait été efficace puisque l'inflation est restée relativement faible malgré la forte hausse du prix des matières premières et du pétrole depuis le début des années 2000 même si d'autres facteurs peuvent l'expliquer comme la forte concurrence internationale qui freine la hausse des prix.

• Mais si les conjonctures nationales divergent, alors une politique monétaire unique n'est pas adaptée.
  En effet, avec une monnaie unique et une politique monétaire commune, chacun des pays abandonne son autonomie dans la conduite de sa politique monétaire. L'inconvénient, vous le comprenez bien, est grand quand un pays connaît une situation économique différente de celle des autres pays européens. Quelques mots quand même pour préciser cela. Supposons que dans l'Union européenne il existe un risque d'accélération de l'inflation. Supposons en même temps que dans un des pays, à l'inverse, ce risque d'inflation soit moins ressenti alors que la croissance est faible et le chômage élevé. Cette situation pousse la BCE à augmenter les taux d'intérêt ce qui est néfaste au pays qui connaît déjà une faible croissance : la hausse des taux d'intérêt réduit la demande et donc la croissance économique.

Maintenant que l'union monétaire est réalisée et l'euro créé (1^er janvier 1999 : voir le détail dans la notion "UEM"), on pourrait penser que la politique budgétaire reste du ressort des seuls Etats (principe de subsidiarité), et donc que, dans ce domaine au moins, ils sont autonomes. Qu'en est-il ?

• La nécessité d'un pacte de stabilité en UEM.
  En réalité, il existe un pacte de stabilité et de croissance (PSC) depuis 1999 (réformé en 2005 pour plus de souplesse) qui encadre les politiques budgétaires des Etats membres de l'UEM. Il faut notamment que le déficit des administrations publiques reste inférieur à 3% du PIB, que la dette publique reste inférieure à 60% du PIB (voir notion "UEM"). Mais en cas de récession ou de mise en œuvre d'une politique structurelle favorable à plus long terme aux finances publiques ces limites peuvent être franchies.
  Pourquoi les pays de l'UEM se sont-ils créés ces limites ? Deux raisons essentielles peuvent être mises en avant.
  Tout d'abord, il est possible que certains Etats membres profitent des efforts faits par d'autres sans en subir les conséquences négatives. En effet, les faibles déficits se traduisent par un moindre besoin d'emprunts sur les marchés financiers : la demande de fonds (en euros bien sûr) étant moindre les taux d'intérêt sont plus faibles et cela pour tous les pays. A l'inverse, les pays qui ne joueraient pas le jeu pourraient très bien avoir des déficits importants (impôts faibles, prestations sociales importantes, subventions à la recherche/développement, etc.) qu'ils financeraient en bénéficiant de ces faibles taux d'intérêt. La surveillance des Etats membres est donc nécessaire.
  Ensuite, il est fort possible que, sachant les politiques budgétaires encadrées, la BCE ait moins à craindre l'inflation et fixe des taux d'intérêt moins élevés. En effet, pour elle, un déficit des administrations publiques risque de se traduire par une inflation plus forte : la hausse de la demande pouvant se traduire par une hausse des prix avant que l'effet sur la production ne soit effectif.

• Le pacte de stabilité contraint les politiques budgétaires nationales.
  Malgré ces avantages, il reste que le PSC est plus un moyen de surveillance des politiques budgétaires nationales que de véritable coordination. Et cela, aussi bien entre pays de l'UEM pour ce qui concerne leur seule politique budgétaire qu'entre la politique monétaire de la BCE et les politiques budgétaires des pays membres. De plus, il se peut que les limites imposées par le PSC soient considérées comme trop fortes. Aux Etats-Unis ou au Japon par exemple et dans le but de relancer leur croissance, le déficit budgétaire en% du PIB peut être parfois bien plus important que les 3% du PIB que les pays de l'UEM s'imposent. Comme une politique monétaire autonome n'est plus possible, le pacte de stabilité empêcherait de répondre efficacement à une forte récession, d'autant que le seuil de 3% n'a pas vraiment de justification économique.
  Toutefois, jusqu'à présent, ces limites n'ont pas vraiment été appliquées lorsque deux grands pays ne les ont pas respectées en 2002-2003 : l'Allemagne et la France. De plus, les contraintes ont été adoucies depuis lors …

• L'impossibilité d'une politique budgétaire européenne : interdiction du déficit et faiblesse du budget européen.
  On pourrait aussi penser que la politique budgétaire commune de l'Union européenne (vous l'avez vu l'année dernière, l'Union européenne a un budget) puisse faire face des difficultés économiques conjoncturelles touchant l'ensemble des pays. La réalité actuelle montre son impossibilité puisque le budget de l'Union européenne représente environ 130 milliards d'euros ce qui correspond à environ 1% du revenu national brut de l'Union européenne. Les montants sont donc insuffisants pour une politique de relance efficace d'autant que ces montants sont affectés pour presque la moitié à l'agriculture même si cette part est en baisse et qu'un déficit est interdit. On voit aussi par là que le vote du budget demeure un des attributs fondamentaux que veulent sans doute garder les Parlements de chaque pays parce qu'il est un des fondements des démocraties européennes.

• Les contraintes de l'UEM ont été un des facteurs de la faible croissance.
  Si l'on compare la croissance économique des Etats-Unis et des pays européens depuis le début des années 90 (début de l'UEM), il est évident qu'elle a été nettement plus faible en Europe et notamment dans les pays de l'UEM. Une des raisons souvent avancées est que la politique économique a été moins efficace en Europe qu'aux Etats-Unis pour relancer la croissance dans des périodes de ralentissement voire de récession comme en 1993. En effet, les politiques monétaires ont privilégié la lutte contre l'inflation sans abaisser suffisamment vite les taux d'intérêt quand la conjoncture se dégradait ; de même, les politiques budgétaires étaient trop encadrées et pas coordonnées pour relancer l'activité économique. Ces phénomènes sont sans doute amplifiés par les effets de la politique monétaire sur l'euro dont le cours s'est apprécié assez fortement depuis son lancement. Or, un cours élevé défavorise les exportations (revoir la notion "taux de change" dans le chapitre 6).
  Toutefois, vous le savez, toute évolution d'un agrégat et particulièrement le PIB dépend de nombreux facteurs. Peut-être que pour ce qui nous concerne ici, d'autres facteurs tout aussi déterminants pourraient être mis en avant : l'effort d'investissement, l'effort de recherche/développement etc. Aussi peut-il être intéressant de nous tourner vers les politiques structurelles menées pouvant ou non favoriser ce genre de dépenses. Disons tout de suite, pour ce qui concerne leurs effets sur la croissance, que les tendances à limiter l'ensemble des dépenses publiques ne favorisent pas le développement d'infrastructures communes, l'accroissement des dépenses de recherche/développement des entreprises etc. qui pourraient avoir à terme des effets favorables sur la croissance.