Partie 2

2 - Protection sociale et solidarités collectives. 5[1]

Le développement de la protection sociale et des solidarités collectives est caractéristique du 20ème siècle, surtout dans sa deuxième moitié, dans les pays développés. C'est l'Etat qui en a été l'artisan, d'où son appellation, Etat providence, pour signifier que l'Etat, donc la solidarité nationale, allait prendre en charge les individus, un peu comme auparavant, on se confiait à  la providence divine et à  l'église. Aujourd'hui, l'Etat providence est partout en crise, pour des raisons qui ne sont pas que financières et que nous étudierons. Nous proposerons ensuite l'étude de deux exemples de risques sociaux, la pauvreté et la vieillesse, pour montrer concrètement comment la solidarité collective a pris en charge ces risques sociaux, et pourquoi ces dispositifs sont aujourd'hui en crise.

2.1 - Le développement de l'Etat providence. 5[0]

Il faut comprendre d'abord pourquoi l'Etat providence s'est créé, en réponse à  quels besoins. Nous  pourrons voir ensuite quelles sont les grandes logiques qui président au développement des Etats providence et quelle typologie on peut faire, dans la mesure où les formes qu'ont prises les solidarités collectives sont variées.

2.1.1 - L'Etat providence est un système de redistribution des revenus visant à  protéger les individus contre les risques sociaux. 0[0]

Pour mieux comprendre cette définition de l'Etat providence, il est nécessaire d'abord de clarifier la notion de risque social. Ensuite, nous pourrons voir en quoi consiste concrètement la " protection sociale " avant d'examiner les mécanismes de redistribution des revenus qu'elle implique.

  • Les risques sociaux peuvent être définis comme des évènements incontrôlables provoquant soit des dépenses importantes pour l'individu (la maladie ou l'accident, par exemple), soit une diminution sensible de ses revenus habituels (chômage, cessation d'activité, par exemple). Ces risques ont bien sûr toujours existé : la vieillesse ne date pas d'aujourd'hui (même si beaucoup plus de gens l'atteignent aujourd'hui qu'avant) ! Mais dans une société traditionnelle, c'est essentiellement la famille, dans une moindre mesure la paroisse (c'est-à -dire l'Eglise), qui assurent cette prise en charge des individus subissant des risques sociaux. Les liens de dépendance sont alors très forts, en particulier entre les enfants et les parents. La révolution industrielle et les transformations de la société qui l'ont accompagnée ont bouleversé ces solidarités traditionnelles : l'urbanisation et la faiblesse des rémunérations des travailleurs imposent la réduction de la taille des familles, la taille des logements rend impossible la prise en charge de parents âgés, etc Parallèlement, les individus, se différenciant de plus en plus, revendiquent une autonomie personnelle grandissante : ils préfèrent pouvoir s'adresser à  une entité abstraite, l'Etat providence, expression de la solidarité collective, plutôt que de dépendre de leur famille, par exemple.
  • La protection sociale est donc un système qui offre aux individus une protection collective, déshumanisée (car administrative) contre les risques sociaux. Cette protection sociale a aussi comme avantage d'être (ou du moins c'est son objectif) universelle, c'est-à -dire de concerner l'ensemble des personnes vivant sur le territoire national. Concrètement, la solidarité s'exprime à  travers le financement de la protection sociale : tous les citoyens sont appelés à  financer les dépenses de protection sociale, indépendamment de leur situation personnelle face aux divers risques sociaux. Ainsi, un salarié sans enfant paie des cotisations pour financer les allocations familiales, et un travailleur peu exposé au chômage ou à  la pauvreté contribue néanmoins au financement de l'UNEDIC ou du RMI. Mais tous en profitent selon leurs besoins le moment venu, quand ils sont malades, au chômage ou trop vieux pour continuer à  travailler.
  • La protection sociale se traduit par une importante redistribution des revenus. Cette redistribution est d'abord horizontale, c'est-à -dire indépendante du revenu des personnes. C'est le cas des remboursements maladie, par exemple : les personnes en bonne santé, qu'elles soient riches ou pauvres, financent par leurs cotisations les dépenses des personnes malades, qu'elles soient riches ou pauvres. Mais elle peut aussi être verticale, c'est-à -dire redistribuer l'argent des plus riches vers les plus pauvres. C'est le cas notamment du RMI qui est financé par les impôts payés par l'ensemble des Français, et notamment les plus riches, mais dont les prestations sont réservées aux ménages les plus modestes.

2.1.2 - L'Etat providence met en oeuvre deux types de solidarité : l'assurance contre la perte de revenu et l'assistance aux plus démunis. 0[0]

On distingue en général deux sortes d'Etats providence, en fonction de la logique qui préside au système de protection sociale mis en place. Après avoir présenté les deux logiques possibles, et pour les illustrer, nous essaierons de caractériser le système français en fonction de ces deux logiques.

  • La logique de l'assurance : Chaque actif cotise proportionnellement à  son revenu et il reçoit des prestations proportionnelles à  ses cotisations. Pour les personnes qui ne travaillent pas, il faut envisager un système d'aide sociale particulier. Ici, il n'y a donc pas a priori de volonté de  réduire les inégalités, la redistribution s'effectuant entre actifs en bonne santé et malades, entre actifs et retraités, entre actifs sans enfant et actifs ayant des enfants, etc. Le versement des prestations est " sous condition de cotisation ", c'est-à -dire qu'il faut avoir cotisé pour en bénéficier. On parle parfois de " système bismarkien ", du nom du Chancelier Bismark, qui mit en place le système d'assurances sociales en Allemagne à  la fin du 19ème siècle.
  • La logique de l'assistance : La protection sociale est un système redistributif visant à  assurer une plus grande égalité entre tous en couvrant les besoins considérés comme " de base ". Dans ce type de système, tous les individus sont couverts quelle que soit leur situation professionnelle (c'est le principe d'universalité) ; les prestations dépendent des besoins et non du montant des cotisations, elles sont même parfois " sous condition de ressources ", c'est-à -dire que la prestation décroît avec le niveau de revenu, ce qui  accroît l'effet redistributif du système (les plus riches cotisent plus et perçoivent moins). Le système est géré par le service public et financé par l'impôt : la participation au système doit être obligatoire pour qu'il y ait redistribution des revenus, sinon les plus riches, qui sont en quelque sorte les " perdants " dans cette logique, refuseraient d'y participer. On parle parfois de système beveridgien, du nom de Lord Beveridge qui publia pendant la seconde guerre mondiale à  Londres un rapport célèbre sur le " Welfare State " (Etat providence), et qui inspira notamment le système de protection sociale britannique d'après guerre.
  • En France, comme dans d'assez nombreux pays, le système mis en place aujourd'hui tient un peu des deux logiques, assurance et assistance.
    La protection sociale est en principe liée aux cotisations sociales versées : pour bénéficier de prestations, il faut avoir cotisé, c'est-à -dire avoir travaillé. C'est l'activité qui est à  la source de la protection sociale. On cotise pour chacun des " risques " (vieillesse, maladie, maternité-famille, chômage, accidents du travail).  Tout assuré social a droit aux prestations sociales, c'est-à -dire à  des revenus versés quand les conditions requises sont remplies (allocations familiales, remboursement de frais de maladie, etc…). On retrouve donc ici la logique de l'assurance.
    Mais depuis peu, grâce à  la C.M.U. (Couverture Maladie Universelle), des personnes non assurées sociales peuvent bénéficier d'une couverture sociale en cas de maladie, ce qui n'était pas le cas auparavant. La protection sociale est donc maintenant en principe " universelle ", ce qui la rapproche de la logique d'assistance. De même, le système assure aussi une fonction redistributrice : les prestations ne dépendent souvent pas des cotisations. Ainsi, un père de famille assure le droit aux prestations à  son épouse si elle est inactive et à  tous ses enfants mineurs. Un célibataire ayant le même salaire que ce père de famille paiera la même cotisation mais disposera de beaucoup moins de prestations (pas d'allocations familiales, beaucoup moins de remboursements de frais de maladie, etc). La redistribution se fait surtout des célibataires vers les familles et des actifs vers les personnes retraitées. Enfin, depuis le début des années 1970, se sont développées des prestations sous condition de ressources, comme par exemple les " bourses de rentrée scolaire". On est ici tout à  fait dans une logique d'assistance.
    Par ailleurs, le système français se caractérise aussi par ce qu'on appelle le paritarisme : les institutions qui gèrent la protection sociale sont distinctes de l'Etat (La Sécurité sociale pour la maladie, la vieillesse et la famille, l'UNEDIC pour le chômage). Leur budget est supérieur, en montant, à  celui de l'Etat. Elles reçoivent les cotisations et versent les prestations. La Sécurité sociale et l'UNEDIC sont gérées par les partenaires sociaux : cela signifie que leurs conseils d'administration sont composés, en principe, pour un tiers de représentants des employeurs, pour un tiers de représentants des salariés et pour le dernier tiers par des représentants de l'Etat. Autrement dit, la Sécurité sociale, l'UNEDIC, ce n'est pas la même chose que l'Etat. Ce sont des Administrations publiques au même titre que l'Etat et les Collectivités territoriales.

2.1.3 - La solidarité peut être plus ou moins étendue : on dit que l'Etat providence est universel, corporatiste, ou seulement résiduel. 0[0]

Chaque pays a construit son propre système de protection sociale, en fonction de ses valeurs, de son histoire, de ses ressources, etc On peut cependant observer qu'il y a des grands types d'Etats providence et essayer de les regrouper en fonction de leur étendue, c'est-à -dire du degré de solidarité qu'ils impliquent entre les personnes. C'est ce qu'a fait le Danois G. Esping-Andersen en proposant de distinguer trois types principaux d'Etats providence :

  • Le modèle universaliste, d'inspiration bévéridgienne : son objectif est de permettre un accès universel (c'est-à -dire de tous les citoyens) à  un niveau élevé de prestations et de services. Ces services sont offerts gratuitement et sont donc financés par l'impôt. La protection sociale ne découle pas du travail, elle est garantie à  tous les citoyens. Ce système repose sur un Etat fortement interventionniste et sur la volonté d'assurer la plus grande égalité possible entre tous les citoyens. On parle également de système social-démocrate. On retrouve ce système essentiellement dans les pays de l'Europe du Nord, spécialement en Suède.
  • Le modèle corporatiste : le système repose pour l'essentiel sur les cotisations des actifs. C'est donc l'activité (le travail) qui ouvre les droits. Ces droits sont souvent proportionnels aux cotisations, selon la logique assurantielle. Les assurés sociaux peuvent compléter leur protection personnelle en souscrivant des assurances privées ou en adhérant à  des mutuelles. Le système français est un système corporatiste, comme celui de l'Allemagne.
  • Le modèle résiduel (ou libéral) : la protection sociale doit être assurée par les cotisations personnelles, volontaires des individus. Il n'y a donc pas de système de protection sociale à  proprement parler, mais des assurances privées auxquelles chacun cotise en fonction de ses moyens et de ses choix personnels. On a ici un Etat providence très réduit qui se contente d'instaurer un minimum de protection sociale pour les plus démunis ne pouvant absolument pas payer une assurance personnelle. L'aide publique sera donc réservée aux plus pauvres et n'assurera que les prestations essentielles. L'exemple le plus connu de ce type de système est celui des Etats-Unis (si vous regardez la série télévisée " Urgences ", vous savez à  quel point la question de l'assurance des patients arrivant à  l'hôpital est cruciale).

2.2 - La crise de l'Etat providence. 0[0]

On parle aujourd'hui beaucoup de crise de l'Etat providence, mais qu'est-ce que cela veut dire ? D'abord que le fonctionnement de la protection sociale pose problème. Pendant les années de forte croissance, l'enrichissement de la société permettait de financer des prestations sociales toujours plus grandes et l'on pouvait penser – naïvement, sans doute – que cela permettrait de réduire les inégalités, de permettre à  tous l'accès à  la société de consommation et la protection contre les risques de la vie. Aujourd'hui, la crise économique rend les ressources plus rares et l'on découvre les difficultés qu'a l'Etat providence à  atteindre les objectifs qu'on lui avait assignés.

Mais la crise de l'Etat providence signifie aussi que, face à  ces difficultés de fonctionnement, celui-ci doit se transformer, et que la nature de cette transformation, ce sur quoi elle doit déboucher, fait débat dans nos sociétés contemporaines. L'Etat providence s'est construit sur un certain consensus : c'était aux pouvoirs publics de prendre en charge des fonctions de solidarité et de distribution traditionnellement dévolues à  d'autres (familles, Eglises, …), mais que ceux-ci ne pouvaient plus remplir compte tenu de l'évolution de la société. Toutefois, on se demande aujourd'hui jusqu'où doit aller le rôle de l'Etat, et où commence la responsabilité individuelle. Et nombreux sont ceux qui pensent qu'une protection collective trop étendue entraîne des effets pervers.

2.2.1 - La crise financière : les dépenses de protection sociale augmentent, ce qui rend le coût de la solidarité difficilement supportable pour les contribuables. 2[0]

Il y a crise financière de l'Etat providence parce que le financement de la protection sociale est de plus en plus difficile, sous l'effet conjugué de la hausse des dépenses et du ralentissement des recettes lié au ralentissement de la croissance.

  • La hausse des dépenses de protection sociale est la conséquence du vieillissement de la population et de la montée du chômage. L'allongement de l'espérance de vie, qui est une bonne chose en soi, accroît toutefois la part des personnes âgées dans la population. Il faut donc dépenser plus pour les retraites (voir aussi le paragraphe 24 de ce chapitre), mais aussi plus pour la santé : on a généralement plus besoin de soins médicaux à 70 ans qu'à 20 ans ! De plus, ceux-ci se sont renchéris avec le progrès technique et les découvertes médicales. Ainsi, la consommation médicale en France (soins et médicaments) est-elle passée de 100 milliards d'euros en 1995 à 147,6 milliards en 2004 (Source : France, portrait social 2005-2006, INSEE, 2005). Par ailleurs la montée du chômage accroît les besoins d'indemnisation, ainsi que les dépenses de solidarité avec les plus pauvres (voir le paragraphe 23 de ce chapitre). On le voit, tout concourt à une hausse des dépenses de protection sociale.
  • Les recettes de l'Etat providence, par contre, marquent le pas. C'est d'abord la conséquence du ralentissement économique : le taux de croissance annuel moyen du PIB a pratiquement été divisé par deux depuis la fin des " Trente Glorieuses ", et contrairement aux dépenses, les recettes ne peuvent guère augmenter plus vite que la richesse nationale. Il y a plus, car les prélèvements obligatoires servant à financer les prestations sociales sont encore beaucoup calculés en fonction des salaires (les fameuses " charges sociales "). Or, depuis les années 80, avec la montée du chômage et l'austérité salariale, les salaires constituent la catégorie de revenu qui augmente le moins vite. C'est d'ailleurs pour cela qu'a été instituée la CSG (Contribution Sociale Généralisée) qui pèse non plus sur les seuls salaires mais sur l'ensemble des revenus des ménages.
Liste d'activités
n°400 : Prestations et cotisations sociales.

2.2.2 - La crise d'efficacité : la protection sociale ne profite pas toujours à  ceux qui en ont le plus besoin. 0[0]

Un deuxième élément de la crise de l'Etat providence est sa difficulté croissante à  atteindre les objectifs qu'il s'était donnés.

  • L'Etat providence actuel réduit peu ou mal les inégalités. On s'aperçoit tout d'abord que le " filet " de la protection sociale " a des trous ", c'est-à -dire qu'une partie de la population ne bénéficie pas du système de protection et reste exposée aux risques sociaux. Le système français, bâti dans les années 50, est adapté pour protéger les travailleurs stables et leurs familles. Mais les jeunes chômeurs, les chômeurs en fin de droits, les mères célibataires ne pouvant pas cotiser, ne bénéficiaient pas des prestations. Il a fallu la création du RMI et de la CMU pour corriger un peu cette défaillance (voir le paragraphe 23 de ce chapitre). Mais le système de protection sociale redistribue parfois " à  l'envers " de ce qui était prévu, et profite plus aux riches qu'aux pauvres. C'est par exemple le cas des dépenses maladie. En effet, les personnes de milieu favorisé vivent plus longtemps et surtout ont plus spontanément recours aux soins médicaux : ils profitent donc plus de la couverture maladie que les plus pauvres !
  • Les dépenses de protection sociale sont mal régulées ce qui conduit à  un gaspillage de l'argent public. Quand on dit que les dépenses sont " mal régulées ", cela signifie que l'on n'arrive pas à  les contrôler, c'est-à -dire à  sélectionner celles qui sont justifiées au regard des objectifs que l'on poursuit. C'est tout particulièrement le cas des dépenses de santé. Comme l'assurance maladie les rembourse aux patients, ceux-ci n'ont aucun intérêt à  en limiter l'usage (elles ne leur coûtent rien, et de toute façon, les malades sont rarement en position de juger de la pertinence des soins qu'ont leur propose). Mais les professions médicales n'ont pas non plus intérêt à  freiner les dépenses de santé qui constituent leur source de revenu. On a ainsi une envolée des dépenses, sans rapport forcément avec l'efficacité médicale.

2.2.3 - La crise de légitimité : la protection sociale peut avoir des effets pervers, et donc un surcroît de protection sociale n'est pas forcément un progrès social. 0[0]

La crise de légitimité de l'Etat providence est une interrogation sur la justification morale et politique des systèmes de protection sociale. Jusqu'où l'Etat doit-il prendre en charge les individus ? Doit-il se substituer aux mécanismes de solidarité traditionnels ? Et à  trop vouloir protéger les individus contre les risques de la vie, ne va-t-on pas les déresponsabiliser ? On a là  une rediscussion des objectifs de la protection sociale. Par ailleurs, et dans le même ordre d'idée, se pose aussi la question de la rationalité économique des dépenses de protection sociale.

  • La protection sociale et le risque de déresponsabilisation individuelle. On reproche souvent à  l'Etat providence de développer une culture de l'assistance, de faire perdre aux individus les sens de leur responsabilité. Dès lors que la société procure une aide en cas de difficulté, on n'a plus à  se soucier de risques que l'on court, on se repose sur l'idée que la collectivité interviendra en cas de malheur. Par exemple, la gratuité des secours en haute montagne  incite les touristes à  prendre de plus en plus de risques inconsidérés. De même, pourquoiun travailleur chercherait-il un emploi payé au SMIC s'il peut bénéficier sans travailler d'allocations d'un montant voisin du SMIC. Au-delà  de cet effet pervers sur le comportement des individus, on peut dénoncer ici un recul du lien social dans la mesure où les individus ne pensent plus qu'à  leurs droits sur la société (et donc sur les autres) et oublient les devoirs qu'ils ont envers elle (et donc envers les autres). C'est en cela que l'on peut parler de déresponsabilisation.
  • La protection sociale peut paradoxalement affaiblir le lien social. Il y a un risque, que certains dénoncent, d'affaiblissement du lien social engendré par le système de protection sociale : l'Etat ayant pris en charge la protection des individus, ceux-ci se sont dégagés des liens et des solidarités traditionnelles - notamment les solidarités familiales et de voisinage. C'est potentiellement une forme d'individualisme triomphant qui se développe : dès lors que l'on a payé nos impôts, nous ne nous sentons plus responsable d'autrui (pourquoi m'occuper de mon voisin puisque l'Etat a mis en place un système qui est précisément censé pourvoir à  ses besoins ?) . Cela peut expliquer en partie l'exclusion : ceux qui, pour une raison ou pour une autre, ne sont plus protégés par le système, ne trouvent plus aucun secours dans la société, et sont renvoyés à  leur responsabilité individuelle sur un mode très culpabilisant.
  • Dans un contexte financier plus difficile, les dépenses de protection sociale sont-elles économiquement rationnelles ? C'est une des questions cruciales qui est invoquée pour remettre en cause l'Etat providence. Toutes les ressources utilisées pour financer les prestations sociales font défaut aux dépenses qui assurent la compétitivité de l'économie, sa capacité d'innovation et donc de croissance. Une forte critique adressée par les économistes libéraux à  l'Etat providence est que les sommes ainsi détournées de l'investissement ralentissent la croissance économique et donc la capacité à  financer la protection sociale. Nos sociétés modernes vivraient " au-dessus de leurs moyens ", plus soucieuses qu'elles sont de dépenser leurs richesses plutôt que de les produire.

On voit qu'on assiste à  une remise en cause assez radicale de la solidarité collective. Que peut-on en penser ? Il y a incontestablement des dérives de l'Etat providence, mais les résultats obtenus dans les pays en pointe pour le recul de la protection sociale publique, comme les Etats-Unis et la Grande-Bretagne, laissent sceptiques. Dans ces pays, en effet, des coupes claires ont été opérées dans les budgets sociaux. Dans le même temps, les inégalités se sont fortement accrues, le nombre des gens sans protection sociale s'est fortement accru, ce qui se traduit par un recours plus difficile au système de soins et par des conditions de vie de plus en plus précaires pour une partie croissante de la population, y compris parfois celle ayant un emploi.

Liste d'activités
n°374 : La crise de l'Etat providence.

2.3 - Premier exemple de solidarité collective : la protection contre la pauvreté. 0[0]

La pauvreté ne relève pas d'une logique d'assurance (on ne s'assure, du moins pas encore, contre le " risque " d'être pauvre), mais très clairement de l'assistance. Après avoir montré comment la pauvreté s'est transformée depuis les années 70, et comment elle a pris en défaut l'Etat providence traditionnel, nous montrerons quels dispositifs ont été mis en place à  partir des années 80 pour venir en aide aux plus démunis. Puis, nous verrons les problèmes et les controverses soulevés par  cette extension de l'Etat providence.
A savoir avant de commencer
n°21 : Comment mesure-t-on la pauvreté ?

2.3.1 - La pauvreté aujourd'hui témoigne des failles du système de protection sociale traditionnelle. 0[0]

Si l'Etat providence tend à  prendre en charge la pauvreté, ce n'est pas tant parce que le nombre de personnes pauvres augmente – il a plutôt tendance à  diminuer –  mais plutôt parce que, depuis une vingtaine d'années, la pauvreté a changé de nature et n'est plus perçue de la même façon par la société. Et le système de protection sociale bâti pendant les Trente glorieuses apparaît inadapté à  cette " nouvelle pauvreté ".

  • La pauvreté " traditionnelle ", celle que l'on connaissait en France dans les années 50 et 60, concernait essentiellement les personnes âgées et les salariés les moins qualifiés. La montée en puissance des régimes de retraite et la revalorisation du minimum vieillesse a permis de réduire considérablement la pauvreté chez les personnes âgées (voir paragraphe 24), tandis que la pauvreté chez les salariés a été combattue grâce notamment à  l'augmentation du salaire minimum (surtout après 1968). Il existait aussi une pauvreté spécifique chez les travailleurs indépendants (agriculteurs et petits commerçants et artisans), mais elle semblait se résorber sous le coup de l'augmentation des retraites, pour les plus âgés d'entre eux, et de la salarisation croissante de la population active. D'une manière générale, la forte croissance et la hausse générale des revenus qui en découlait laissaient espérer une amélioration continue de la situation des plus pauvres.
  • La " nouvelle pauvreté " touche une population plus jeune et plus urbaine, et a pour origine la montée du chômage, le développement de l'emploi atypique et l'éclatement des familles. On trouve aujourd'hui parmi les pauvres des jeunes sans qualifications qui n'arrivent pas à  obtenir un emploi ou des salariés âgés dont les entreprises ne veulent plus. Par ailleurs, la précarisation du travail et la montée des emplois à  temps partiel subi amènent certains travailleurs (alors même qu'ils ont un emploi) à  avoir des revenus très faibles, les plaçant en dessous du seuil de pauvreté. Les Américains les appellent des " working poors " (travailleurs pauvres). Enfin, les femmes seules chargées d'enfants sont sur-représentées parmi les pauvres, d'une part parce que la montée du nombre des divorces et des séparations a accru le nombre des familles monoparentales (dans lesquelles, à  85%, c'est la mère qui est présente), d'autre part parce que le temps partiel est essentiellement féminin. On trouvera aussi parmi les pauvres des jeunes, voire des très jeunes adultes qui n'ont pu trouver un emploi et ne peuvent rester à  la charge de leur famille du fait de sa dispersion ou parce que les parents sont eux-mêmes au chômage et dans l'impossibilité d'assumer la charge du jeune adulte.
  • Le regard de la société sur la pauvreté a changé, et celle-ci n'est plus considérée comme un phénomène transitoire. Le net ralentissement de la croissance économique après les chocs pétroliers des années 70 a fait s'évanouir le rêve d'une pauvreté qui disparaîtrait sous l'effet de l'enrichissement général. Les transformations même de l'économie, l'innovation et l'ouverture internationale, en aiguisant la concurrence semblent susciter un risque permanent de déqualification économique et donc de pauvreté. Celle-ci apparaît donc comme un phénomène plus durable. De surcroît, elle se double de plus en plus d'une exclusion sociale (revoyez le paragraphe 132) : les personnes pauvres ont de plus en plus de mal à  sortir de leur situation, ce qui rend nécessaire une solidarité collective.
Liste d'activités
n°402 : SDF et activité professionnelle
n°296 : Pauvreté dans l'Union européenne en 1996;

2.3.2 - D'où la nécessité de développer des mécanismes de solidarité avec les plus pauvres. 2[0]

L'Etat est donc appelé à  construire une politique visant à  maintenir le lien social avec tous les membres de la société. Dans cet esprit, sont créés deux dispositifs dont l'objectif est de lutter contre les formes modernes de pauvreté et d'éviter l'exclusion : le Revenu Minimum d'Insertion (R.M.I.), la Couverture Maladie Universelle (C.M.U.) et la Prime Pour l'Emploi (P.P.E.).

  • Le Revenu Minimum d'Insertion (créé en 1989) vise, comme son nom l'indique, à  la fois à  fournir un revenu minimum et à  favoriser l'intégration sociale. Il s'agit d'un revenu versé aux adultes de plus de 25 ans de manière à  maintenir leurs ressources au moins à  un minimum " socialement acceptable " (encore que cette notion soit bien floue !). Le RMI est versé à  la condition que soit signé avec un organisme ou une association un contrat d'insertion, adapté à  chaque personne, et contenant un certain nombre de dispositions censées amener le signataire à  se réinsérer progressivement (du genre : refaire faire ses papiers d'identité, ou entamer une remise à  niveau de lecture, …). Remarquons que les jeunes de moins de 25 ans sont exclus du dispositif, sans doute le législateur a-t-il pensé que les familles pouvaient prendre en charge ces jeunes.
  • La Couverture Maladie Universelle (créée en 1999) vise à  assurer une prise en charge des dépenses liées à  la maladie pour tous les individus vivant depuis au moins trois mois en France, qu'ils aient été ou pas affiliés à  la Sécurité sociale. Pour ceux qui ont des revenus très faibles, la CMU assure aussi la prise en charge des dépenses restant normalement à  la charge des assurés sociaux, ticket modérateur et forfait journalier, par exemple. Le ticket modérateur est la part des dépenses de maladie qui n'est pas remboursée à  l'assuré : par exemple, la consultation chez un médecin conventionné est remboursée par la Sécurité sociale à  70%, le ticket modérateur est donc de 30% ; les soins de kinésithérapie sont remboursés à  60% seulement, etc…). Le forfait hospitalier est une somme forfaitaire et journalière qui est versé par le patient hospitalisé pour couvrir les dépenses " hôtelières " (nourriture, logement…) et qui n'est pas remboursé par la Sécurité sociale. Ticket modérateur et forfait hospitalier sont pris en charge, en totalité ou en partie, par les mutuelles quand les assurés sociaux en ont une, ce qui n'est évidemment pas le cas des pauvres qui n'ont pas les moyens de payer les cotisations.
  • La Prime Pour l'Emploi (créée en 2001) tente de relever le revenu des " travailleurs pauvres " et de réduire l'exclusion en favorisant le retour au travail. Il s'agit d'un complément de revenu versé par le fisc aux travailleurs les moins bien payés (ceux qui perçoivent un revenu d'activité compris entre 0,3 et 1,4 SMIC). On soutient ainsi le revenu des travailleurs les plus pauvres, notamment ceux qui sont à  temps partiel : c'est l'effet redistributif de la PPE. De plus, cette prime accentue l'écart entre les revenus du travail et les revenus issus de l'aide sociale (comme le RMI), ce qui est sensé rendre le travail plus attractif et donc inciter les chômeurs à  reprendre un emploi.

2.3.3 - Mais si ces prestations sociales permettent de limiter la pauvreté, certains leur reprochent de faire perdurer l'exclusion. 0[0]

Les reproches adressés aux mécanismes d'assistance aux plus pauvres varient évidemment en fonction de la prestation considérée. On peut toutefois repérer trois types de reproches, qui sont d'inspirations très différentes, mais ont en commun l'idée que la lutte contre la pauvreté monétaire ne doit pas éclipser la lutte contre l'exclusion.

  • Le versement de revenus aux plus pauvres n'incite pas à  travailler, et donc maintient les personnes pauvres en dehors du marché du travail. C'est un des grands reproches adressés au RMI. Il repose sur une analyse néoclassique traditionnelle selon laquelle les individus arbitrent entre les loisirs et le travail en fonction de ce que ce dernier rapporte. Si l'inactivité est rémunérée, par exemple avec un revenu minimum, mais aussi des indemnités de chômage très généreuses, alors il y a une " désincitation " au travail. Dans un couple, par exemple, où les deux adultes n'ont ni emploi, ni ressources, il peut sembler plus intéressant de refuser un emploi plutôt que de perdre le RMI pour le couple. En effet, le montant du RMI pour un couple, de l'ordre de 610 euros en 2003, est certes inférieur au SMIC (de l'ordre de 850 euros)  mais il ne suppose pas que l'un des membres du couple exerce un emploi, souvent précaire, contraignant, sans intérêt… On a vu d'ailleurs que c'était l'un des objectifs de la PPE que de rendre le travail financièrement plus attractif que les minima sociaux. Et la réforme du RMI en 2003 a conditionné son versement à  l'acceptation d'un emploi à  temps partiel.
  • Le versement de revenus sans contrepartie développe une " culture de l'assistance " à  l'opposé de la notion de lien social. C'est encore une critique adressée principalement au RMI, mais elle ne relève pas cette fois d'une analyse économique. Elle s'appuie sur le constat que bien souvent, le contrat d'insertion soit n'est même pas signé (dans près de la moitié des cas), soit n'est pas respecté, en particulier parce que le personnel disponible pour accompagner les RMIstes est trop peu nombreux et surchargé de travail. Finalement, le R.M.I. n'est souvent qu'un revenu, versé sans réelle contrepartie de la part du bénéficiaire. La réforme du RMI en 2003, en imposant aux bénéficiaires l'acceptation des emplois proposés, reprend implicitement cette critique. Celle-ci repose, en fait, sur l'idée selon laquelle les bénéficiaires de minima sociaux ont une " dette " vis-à -vis de la société, et qu'ils lui sont redevables de ce qu'ils reçoivent. Il y a là  une logique très libérale et conservatrice qui voit dans l'assistance aux plus pauvres une générosité de la société, et non pas un mécanisme de solidarité qui reposerait, lui, sur l'idée inverse que c'est la société qui a une dette vis-à -vis de ceux qu'elle exclut.
  • Le versement de compléments de revenu aux travailleurs pauvres encourage les entreprises à  verser de bas salaires. Cette critique est adressée à  la PPE qui revient à  ce que la collectivité assure, par la redistribution fiscale, la hausse des salaires que les entreprises ne veulent pas assumer. Ce faisant, on permet à  une forme " d'exploitation " de perdurer en la rendant supportable pour les salariés pauvres. La lutte contre le phénomène des " woorking poors " devrait, dans cette optique, passer prioritairement par une revalorisation du SMIC. A l'opposé des points de vue précédents, cette critique de la PPE est d'inspiration nettement antilibérale. L'accent est mis sur la responsabilité des entreprises, et au-delà  de la société toute entière, dans la pauvreté, le chômage et le délitement du lien social. La difficulté de cette argumentation est qu'il est paradoxal de refuser aux travailleurs pauvres un revenu supplémentaire au nom même de la lutte contre la pauvreté au travail !

2.4 - Deuxième exemple de solidarité collective : l'assurance vieillesse. 0[0]

La vieillesse est un " risque " (si l'on peut dire !), en ce sens que l'arrêt de l'activité professionnelle génère une perte de revenus, totale en l'absence d'un système de retraite et si l'intéressé n'a pas de patrimoine personnel lui procurant des revenus. Avant l'amélioration de la législation du travail, le travailleur qui, du fait de l'âge, n'avait plus les capacités nécessaires pour continuer à  exercer son activité, se trouvait dans le dénuement le plus complet et à  la charge complète de sa famille. Nous allons voir comment les systèmes de retraite ont progressivement permis de couvrir ce risque et de faire reculer la pauvreté des personnes âgées. Puis, nous verrons que ces systèmes sont aujourd'hui confrontés à  des difficultés liées au vieillissement de la population. Enfin, nous aborderons les solutions envisagées et examinerons leur signification du point de vue des solidarités collectives. Nous ne parlerons pas ici des problèmes engendrés par l'allongement de l'espérance de vie pour les dépenses de maladie et nous limiterons donc à  ceux liés aux retraites.

2.4.1 - Le mécanisme d'assurance vieillesse instaure une solidarité entre actifs et retraités en redistribuant les revenus d'activité. 0[0]

Le mécanisme de retraite est assez complexe parce qu'il mélange plusieurs logiques : l'assurance, l'assistance, mais aussi une fonction de redistribution plus traditionnelle.

  • Une logique d'assurance très classique … Très vite, les travailleurs ont pensé à  constituer des " caisses de retraite ", auxquelles ils verseraient des cotisations du temps de leur activité, pour en obtenir des indemnités quand ils ne pourraient plus travailler. On est donc là  très clairement dans une logique d'assurance, et c'est bien ainsi que le système français des retraites a été construit : on ne touche pas de retraite si on n'a pas cotisé, et on ne touche de retraite que si le " risque " se réalise, c'est-à -dire si l'on dépasse un âge trop avancé pour continuer à  travailler.
  • … Complété par un mécanisme d'assistance … Dans un premier temps, quand les " assurances vieillesse " ont été créées, un grand nombre de travailleurs n'avaient pas assez cotisé pour disposer d'une retraite entière. Au début, dans les années 40 et même 50, les personnes âgées, y compris celles qui avaient travaillé toute leur vie (mais sans cotiser au début), ne disposaient que de revenus très faibles. Le minimum vieillesse, fortement revalorisé dans les années 60 et 70, a permis de répondre, au moins en partie à  ce problème. Il s'agissait là  d'une allocation qui relevait de l'assistance et non de l'assurance.
  • … Qui organise une solidarité entre actifs et retraité. Progressivement, le système va se transformer en un mécanisme de redistribution des revenus des actifs au bénéfice des retraités. La hausse de l'espérance de vie (de 60 ans au sortir de la Seconde Guerre mondiale a près de 80 ans aujourd'hui [1]) fait que la vieillesse n'est plus un risque à  couvrir, mais une certitude : la plus grande partie de la population atteint l'âge de la retraite et bénéficie du système. Il s'établit ainsi un mécanisme de solidarité entre actifs et retraités, les plus jeunes subvenant par leur travail aux besoins des plus âgés. Cependant, il faut noter que cette prise en charge ne se fait plus à  travers la solidarité familiale, mais par un mécanisme collectif, ce qui accorde aux retraités leur autonomie financière (et permet à  ceux qui n'ont pas d'enfants de bénéficier de la solidarité nationale).

[1] Gilles Pison, " France 2004 : l'espérance de vie franchit le seuil des 80 ans ", Population et sociétés, INED, mars 2005.

2.4.2 - Les difficultés de l'assurance vieillesse actuelles relèvent à  la fois d'une crise de financement, d'une crise de légitimité et d'une crise d'efficacité. 0[0]

Les difficultés que connaissent aujourd'hui les systèmes de retraite dans tous les pays développés sont une illustration des trois types de crises que connaît l'Etat providence depuis la fin du 20ème siècle et que l'on a analysés précédemment (voir le paragraphe 22 de ce chapitre). Analysons-les successivement dans le cas des retraites.

  • Une crise de financement : le vieillissement démographique fait exploser les dépenses. Quand les systèmes de retraite ont été institués, l'âge de la retraite était voisin de l'espérance de vie, si bien que les retraites ne coûtaient pas grand'chose à  la société : certains vivaient assez longtemps pour en profiter, mais cela était compensé par le fait que d'autres mourraient avant de percevoir leur retraite. Très logiquement, avec un âge de la retraite inchangé, voire avancé, la hausse de l'espérance de vie implique que de plus en plus de personnes vivent assez longtemps pour toucher leur pension, et qu'en moyenne ils la perçoivent plus longtemps qu'avant. Les dépenses des systèmes de retraites augmentent donc progressivement et deviennent particulièrement lourdes. Cette évolution a été renforcée par le développement des régimes de retraite (qui couvre désormais tous les actifs) et par la revalorisation des pensions versées.
  • Une crise de légitimité : faut-il payer plus pour les retraites ? La dérive des dépenses de retraites, même si elle est logique, compte tenu de l'augmentation de l'espérance de vie, ne va pas sans poser des problèmes de légitimité. Le système était initialement prévu pour permettre à  ceux que l'âge rendait inaptes au travail de subvenir malgré tout à  leurs besoins. Mais, grâce aux progrès de la médecine, la santé des personnes s'est considérablement améliorée, si bien que les personnes qui arrivent à  l'âge de la retraite sont aujourd'hui en bien meilleure santé et sont souvent parfaitement en mesure de continuer à  travailler. Le " risque vieillesse " des débuts ne justifie plus la totalité de la prestation du système de retraite. Cette évolution de la philosophie des systèmes de retraite ne serait pas en soi un problème si, à  cause de la montée du chômage et de l'exclusion, la pauvreté ne s'était pas développée à  l'autre extrémité de la vie : elle est aujourd'hui bien moins fréquente chez les retraités que chez les moins de 25 ans. On comprend alors que la perspective d'une hausse des dépenses de retraite pousse certains à  réfléchir : ne vaudrait-il pas mieux consacrer ces sommes supplémentaires à  la lutte contre les risques de pauvreté les plus aigus de nos sociétés contemporaines ?
  • Une crise d'efficacité : le système de retraite ne profite pas également à  tous. Le système de retraite n'est pas très équitable parce qu'il assure un même âge de départ à  la retraite à  tous, alors que l'espérance de vie est variable selon les CSP (voir le chapitre 3). Or, ce sont les CSP les moins favorisées (ouvriers et employés) qui vivent le moins longtemps, elles profitent donc moins du système de retraite que les CSP les plus riches, qui vivent longtemps et commencent à  travailler plus tard du fait de leurs études (Cadres et professions intellectuelles supérieures par exemple). Le système implique donc une redistribution des plus pauvres vers les plus riches, ce qui n'est sûrement pas l'effet recherché.

2.4.3 - Les solutions envisageables : reculer l'âge de la retraite, réduire le montant des pensions, augmenter les prélèvements obligatoires. 0[0]

Il y a trois façons d'assurer  la viabilité des systèmes de retraite : soit baisser les pensions ou reculer l'âge de la retraite, ce qui a pour effet de diminuer les dépenses, soit d'augmenter les cotisations ce qui augmente les recettes. Ces différentes solutions n'ont cependant pas le même impact sur la solidarité.

  • Reculer l'âge de la retraite : Obliger les actifs à  travailler plus longtemps pour percevoir leur retraite est la solution retenu dans tous les pays industrialisés (en France, lors des réformes Balladur de 1993 et Fillon de 2003). Cela permet effectivement d'un même mouvement d'augmenter les recettes (les individus cotisent plus longtemps) et de réduire les dépenses (ils bénéficient moins longtemps de leur retraite). Mais dans le contexte actuel, où le chômage touche particulièrement les plus de 55 ans, cela n'a pas beaucoup de sens de demander aux actifs de travailler plus longtemps : en fait, le travail manque ! Plus grave, cela risque de remettre en cause le droit à  la retraite de certains : faute d'emploi, ils ne peuvent cotiser assez longtemps et n'ont pas droit à  une retraite à  taux plein. Enfin, dans certaines professions, les conditions de travail sont encore trop dures pour envisager un prolongement de la vie active.
  • Réduire le montant des pensions : La diminution des retraites servies permet d'économiser sur les dépenses, en rendant le système moins généreux. Pour compenser cette perte, on invite les salariés à  épargner pour se constituer un capital dans lequel ils puiseront pendant leur retraite : c'est le système des retraites par capitalisation. L'inconvénient est qu'une telle évolution réduit la solidarité entre riches et pauvres, parce qu'on remplace un mécanisme d'assurance collective (chacun cotise pour financer les retraites de tous) par un système d'épargne individuelle (chacun met de l'argent de côté pour lui-même). De plus, la retraite par capitalisation n'est guère accessible aux actifs les plus défavorisés, qui n'ont pas des revenus suffisant pour épargner, et qui risque donc de subir de plein fouet la moindre générosité du système de retraite traditionnel.
  • Augmenter les prélèvements obligatoires : On peut enfin augmenter les prélèvements obligatoires pour couvrir la hausse des dépenses de l'assurance vieillesse. On fait alors clairement le choix de maintenir la générosité du système de retraite en l'état. Ce faisant, on risque néanmoins de transférer le problème sur les actifs. En effet, la hausse des cotisations diminue directement leur revenu. Même s'ils obtiennent en contrepartie un droit à  la retraite intact, les travailleurs peuvent difficilement accepter une amputation de leur pouvoir d'achat qui augmente déjà  peu en période de crise. De plus, le système de solidarité envers les retraités a l'inconvénient de peser sur le coût du travail et donc la création d'emploi. En effet, les cotisations sociales sont assises sur les salaires, ce qui renchérit la dépense que doit faire une entreprise qui embauche. Plus les dépenses de retraite augmentent, et plus le coût de travail  est lourd, ce qui dissuade la création d'emplois. Or, comme ce sont les actifs qui financent le système de retraite, on voit que la hausse des dépenses peut entraîner une moindre augmentation des recettes, ce qui complique encore la crise financière.
Pour aller plus loin
n°16 : Retraite par capitalisation ou retraite par répartition ?