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en Sciences Economiques et Sociales
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A la différence des politiques conjoncturelles qui agissent sur l'état à court terme de l'économie et sur des indicateurs bien précis, les politiques structurelles visent à influer sur le fonctionnement régulier et de long terme de l'économie. En quelque sorte, politique conjoncturelle et structurelle sont à l'économie ce que le pilotage et le réglage mécanique sont à la course automobile ! Nous allons ici évoquer les principaux instruments des politiques structurelles – sans être exhaustif, parce qu'il n'y a pas de limite véritable aux moyens d'agir sur le fonctionnement de l'économie – en éclairant à chaque fois les enjeux et les questions inhérents à ces outils.
La réglementation et la déréglementation : l'exemple du transport ferroviaire.
La réglementation est l'ensemble des contraintes légales que l'Etat impose au fonctionnement de l'économie, c'est donc potentiellement très vaste ! Mais ce qui fait débat en économie, c'est essentiellement la constitution de monopoles légaux, c'est-à-dire quand l'Etat accorde, généralement à une entreprise publique, le monopole d'une production. C'est par exemple le cas en France où la SNCF est la seule entreprise à pouvoir proposer des services de transports ferroviaires aux passagers. Quel est l'avantage d'un tel monopole public ? L'existence d'un monopole peut être intéressante quand il existe de fortes économies d'échelle, la concentration des entreprises permettant alors de faire baisser les coûts de production et les prix. Par exemple, on ne gagne rien à ce que deux trains de deux compagnies différentes circulent sur deux voies ferrées desservant les deux mêmes villes : mieux vaut un seul train et une seule voie, cela coûte moins cher. Mais pour éviter que la position de monopole entraîne la réalisation de super-profits au détriment des consommateurs ou que ces profits soient accaparés par les actionnaires privés, il est souvent justifié de nationaliser ce type d'entreprise, c'est-à-dire que l'Etat en devienne propriétaire, l'Etat imposant la fixation de prix bas ou les profits revenant alors à la collectivité.
Mais d'un autre côté, une entreprise en situation de monopole n'est pas incitée à améliorer la qualité de ses produits, ni à rechercher à baisser ses coûts de production, ni même à innover : il n'y a pas d'entreprise concurrente pour lui ravir ses clients – à fortiori si le monopole est institué par la loi ! Vous avez sans doute déjà entendu ce type de débat en France autour de la SNCF. La situation de monopole public permet-elle à l'entreprise de produire moins cher ou de bien payer cher ses salariés ? Permet-elle de garantir la qualité et la sécurité parce qu'on ne regarde pas à la dépense ou permet-elle de négliger l'accueil et le service dus aux clients ? Enfin, si l'on prend cette grande innovation qu'a été le TGV, on peut estimer qu'elle n'aurait pas été possible sans les profits du monopole, ou penser que cette innovation a été conduite sans tenir compte des besoins des usagers qui réclamaient surtout des trains de banlieue plus nombreux et plus confortables.
Secteur public, service public et service universel : l'exemple de l'électricité et de l'eau potable.
Les services publics sont les activités dont la fourniture à la population est considérée comme d'intérêt général. C'est le cas de l'électricité dans les sociétés modernes : en cas de coupure de courant prolongée, comme après la tempête de décembre 1999, on s'aperçoit vite que le mode de vie habituel n'est plus possible. Et le mécontentement des populations soumises à de telles privations montre bien que l'on considère comme un devoir de l'Etat de garantir l'approvisionnement en électricité. Cependant, que l'Etat doive garantir la fourniture d'un service ou d'un bien n'implique pas nécessairement qu'il ait à la produire lui-même. Certes l'électricité est en France depuis longtemps fournie par une entreprise publique (EDF), mais ce n'est pas le cas de l'eau potable, cet autre bien indispensable à la vie moderne, qui est souvent produit en France par des entreprises privées (comme Veolia). Pour ne pas confondre le service public, fourniture de biens et services essentiels à l'ensemble de la population, et le secteur public, ensemble des administrations publiques et des entreprises contrôlées par l'Etat, on parle parfois de services universels, ou de service d'intérêt général (terme utilisé par les institutions européennes).
Un service public, ou service universel, ou service d'intérêt général, doit-il nécessairement être assuré par le secteur public ? Si un bien est indispensable comme l'électricité, la production par une entreprise publique peut garantir d'abord que l'électricité sera distribuée partout sur le territoire, même dans les zones reculées où l'acheminement du courant coûtera cher. Ensuite, que l'accès à l'électricité sera égal, c'est-à-dire qu'il se fera au même prix sur tous les points du territoire – ce qui implique que les consommateurs paient un peu plus cher là où l'acheminement coûte peu, comme en ville, pour permettre aux consommateurs plus isolés de payer moins cher que ce que coûte réellement chez eux la distribution d'électricité;
Les partisans d'une privatisation des services publics objecteront à cela que ces contraintes peuvent fort bien être imposées à des entreprises privées à qui l'Etat (ou les collectivités locales) confie la production de ces services. Lorsque l'approvisionnement en eau d'une commune est confié à une entreprise privée, celle-ci peut-être obligée par contrat de produire pour l'ensemble de la commune, et à un tarif identique. Par ailleurs, une gestion privée et surtout une mise en concurrence peuvent aussi favoriser l'innovation, les gains de productivité et la baisse des prix, qui rendent le service encore plus accessible. En revanche, l'existence des profits peut poser problème : est-il "moral" qu'une entreprise privée fasse des profits sur la distribution d'un bien aussi essentiel à la vie que l'eau potable ou l'électricité ? Ne va-t-elle pas cacher ses véritables coûts et faire des bénéfices excessifs ?
La fiscalité et la redistribution fiscale : l'exemple de la TVA.
Du point de vue des recettes publiques, la TVA peut être pris comme exemple. Cette taxe semble particulièrement bien adaptée à une économie de marché puisqu'elle est supportée par les consommateurs et n'avantage ni les entreprises de main d'oeuvre ni les entreprises fortement capitalistiques. Toutefois au sein d'économies dont les acheteurs circulent sans trop d'entraves, elle peut être à l'origine de distorsion de concurrence comme le montre les achats de véhicules dans les pays de l'Union européenne où le taux de TVA est le plus faible. Vous connaissez sans doute d'autres exemples entre des pays comme la France et l'Espagne! La conséquence de cette distorsion est la tendance à la concurrence fiscale, la baisse des taux d'imposition et à la difficulté de trouver des ressources suffisantes pour l'Etat d'où l'importance de l' harmonisation de la politique fiscale (qui reste, historiquement, il faut le rappeler un attribut de la souveraineté nationale).